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Ministero della Giustizia

INTERVENTO DEL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA SEN. ROBERTO CASTELLI

INAUGURAZIONE DELL'ANNO GIUDIZIARIO 2002

Eccellentissimo Presidente, Sig. Procuratore Generale, Sig. Rappresentante del Consiglio Superiore della Magistratura, Autorità, Signori Rappresentanti dell'Avvocatura e della Magistratura Onoraria, Colleghi

L'inaugurazione di un nuovo anno impone sempre ottimismo e slancio progettuale verso il futuro, con fiducia e determinazione.
Un atteggiamento di questo tipo, tuttavia, per non apparire utopico e ingenuo, non può prescindere dall'analisi oggettiva della situazione.
Ogni azione, anche quella politica, infatti, per risultare efficace deve basarsi su una corretta visione della realtà. Purtroppo i numeri che rappresentano la realtà della giustizia italiana, comunque si leggano, dipingono innegabilmente un quadro sconfortante:
secondo i dati dell'Ufficio delle Statistiche del Ministero
    - la durata media dei processi civili nei tribunali italiani, oggi, è di 1.009 giorni per il solo primo grado di giudizio;
    - l'arretrato dei procedimenti civili di competenza dei Tribunali evidenzia, al 30 giugno 2001, un totale di oltre 3 milioni e
    mezzo di pendenze
   - i cittadini italiani, secondo indagini demoscopiche, si dichiarano insoddisfatti dello stato della Giustizia nel nostro Paese.

Questa è la situazione attuale, quella da cui è partito questo Governo per avviare il proprio programma. Non è qui il caso di indicare le responsabilità di questa o quella parte.
Credo che lo sforzo comune debba riguardare da un lato il rilancio dell'immagine della Giustizia italiana agli occhi dell'opinione pubblica, ma soprattutto dall'altro far sì che venga rispettato l'articolo 111 della Costituzione, laddove parla di "ragionevole durata del processo".
Questo, per parte mia, è l'obiettivo che mi prefiggo.

La scarsa fiducia nella giustizia, secondo le indagini demoscopiche, sarebbe determinata, in primo luogo, dalla lentezza dei processi e, più in generale dalla lunghezza dei tempi con cui il cittadino vede tutelato il proprio diritto leso.

Secondo la Corte Europea di Strasburgo la durata ragionevole di un processo civile non dovrebbe superare i tre anni in primo grado e i cinque in appello, arrivando complessivamente a sei anni in caso di ricorso per Cassazione.
Dunque, l'Italia non solo è oberata da un debito pubblico finanziario, ma è gravata anche da quello che ho definito "debito pubblico giudiziario" che deve essere riportato entro confini fisiologici.
I governi che ci hanno preceduto hanno tentato di affrontare il problema dando una risposta che mi pare di poter definire sostanzialmente quantitativa: siamo passati da un bilancio di 5.700 miliardi di lire nel 1996 a oltre 12.000 miliardi di lire pari a oltre 6 miliardi di euro nel 2001. Sono stati aumentati in numero notevolissimo i giudici di pace e sono stati esperiti concorsi per l'ingresso in ruolo di 700 nuovi magistrati.
Inoltre, sono stati varati nella precedente legislatura ben 71 provvedimenti di legge che in alcuni casi hanno causato seri problemi di recepimento da parte dell'ordinamento giudiziario.
Ora è evidente che i provvedimenti promossi dai precedenti esecutivi comportano oneri notevoli, peraltro proprio a partire dall'esercizio che stiamo inaugurando, ma ciò nonostante, questo Governo ha ritenuto responsabilmente di darvi attuazione prevedendo specifiche norme nella finanziaria e i relativi stanziamenti in bilancio.
Molti, tuttavia, e tra questi anch'io, ritengono che queste operazioni, sia pur così massicce e costose, non siano sufficienti per risolvere il problema, che abbisogna, invece, soprattutto di altri interventi, di carattere qualitativo.
Oggi, d'altro canto, questa scelta appare dovuta, tenendo conto degli orientamenti di fondo secondo cui uno stato non può destinare risorse illimitate alla Pubblica Amministrazione, e dei fondamenti liberali e liberisti cui si ispira il Governo che mirano a un'incidenza più ridotta dello Stato sul Prodotto Interno Lordo che si vuole resti in buona parte a disposizione dei cittadini.
D'altro canto, data la particolare attenzione del Governo ai temi della sicurezza e della giustizia, tali settori sono sfuggiti in parte a questa logica. Ricordo che, rispetto allo stato di previsione dell'anno 2001, gli stanziamenti per il 2002 fanno registrare un aumento pari all' 1.57%.
La legge finanziaria 2002 (art. 19, comma 1) stabilisce che in deroga al divieto di assunzioni il Ministero della Giustizia definisce per l'anno 2002 un programma straordinario di assunzioni nel limite di 500 unità di personale appartenente alle figure professionali strettamente necessarie ad assicurare la funzionalità dell'apparato giudiziario.
Inoltre, si è autorizzato il Ministero della Giustizia a prorogare i contratti per il personale assunto a tempo determinato al 31 dicembre 2002 evitando così un depauperamento degli uffici giudiziari.

Quel che è certo, comunque, è che si deve passare dalla quantità alla qualità e all'efficienza. Quest'ultima si migliora attraverso le riforme e un'attenta valutazione del funzionamento della macchina della Giustizia.
Il debito pubblico giudiziario italiano e i ripetuti richiami della Corte di Strasburgo impongono all'Italia di imboccare una decisa strada di miglioramento del servizio reso al cittadino. Infatti, l'amministrazione della giustizia costituisce uno degli indicatori principali del grado di civiltà e di modernità di un Paese.

Il Governo ha posto le basi e intrapreso il processo per una riforma complessiva del sistema giustizia e la sua azione si dispiega lungo le seguenti direttrici:

- Azione amministrativa

Il Ministero è stato completamente rifondato e riorganizzato mediante: il varo e l'applicazione dei nuovi decreti di organizzazione in attuazione della riforma prevista dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300; il radicale rinnovamento della dirigenza, con l'introduzione anche di nuove professionalità esterne alla magistratura e la risoluzione, in sede di legge finanziaria, di problemi legati alla specificità del Dicastero inerenti l'inquadramento del nuovo personale dirigente. Oggi il Ministero può contare su una dirigenza competente dotata del necessario spirito di squadra per raggiungere gli obiettivi prefissati.

- Aumento dell'efficienza degli uffici giudiziari

La cultura dell'amministrazione della giustizia deve essere ispirata al criterio della rigorosa valutazione della produttività degli uffici giudiziari e dei singoli magistrati che li compongono.
L'esigenza di una maggiore efficienza è stata ricordata dallo stesso Presidente della Repubblica, che durante una seduta del Csm ha testualmente affermato: "È mia ferma convinzione che l'efficienza e la rapidità di risposta del sistema giudiziario, oltre che addurre prestigio allo stesso ordine giudiziario e consolidare così l'autonomia ordinamentale e l'indipendenza di giudizio della Magistratura, costituiscano condizione essenziale per la piena realizzazione di molti altri valori di fondamentale importanza per la democrazia e lo stato di diritto".
A questo scopo, con il CSM abbiamo varato una commissione che dovrà individuare, entro giugno 2002, i criteri per la misurazione della produttività nel sistema giudiziario italiano. Essa ha tra i suoi componenti anche una società di consulenza scelta dal Ministero per aiutare il lavoro della commissione con l'apporto di competenze tecniche e informatiche per la costruzione di modelli di misurazione dell'efficienza delle organizzazioni nell'area delle pubbliche amministrazioni.

- Informatica

Intanto va detto che un processo moderno non può prescindere da una tecnologia adeguata, e di ormai diffuso utilizzo, come l'informatica.
Attualmente gli uffici giudiziari sono collegati da una rete unica della giustizia che si è già integrata con la più grande rete della Pubblica amministrazione (RUPA).
Ad oggi, tutti gli uffici nelle città sede di tribunale hanno accesso alla rete e nei prossimi mesi sarà attuato il collegamento con le sedi distaccate, il che gioverà anche agli uffici del giudice di pace, tanto più nell'attuale fase che vede il concreto avvio della competenza penale di questo organo giudicante.
Sono, inoltre, in corso di distribuzione i servizi di posta elettronica e di accesso ad Internet al personale della magistratura e a quello amministrativo e, ad oggi, 22.000 utenti usufruiscono di almeno uno di tali servizi.
Recentemente, poi, sono state acquisite circa 11.000 postazioni di lavoro elettronico ed entro breve termine, con un'ulteriore fornitura di 4.000 unità, tutti i magistrati avranno a disposizione un computer portatile.

Va aggiunto che nell'anno in corso si avvierà, in via sperimentale, il processo telematico civile, un'innovazione che consentirà agli operatori la consultazione e la trasmissione degli atti giudiziari a distanza.

- Azione riformatrice

Il Governo ha presentato un programma di riforme vasto e articolato a cui ha immediatamente dato il via.
La Banca d'Italia nel novembre dello scorso anno ha sollecitato il Governo a cinque riforme giuridiche il cui mancato avvio sarebbe a suo giudizio esiziale per l'economia nazionale:

    - la riforma delle società non quotate;
    - la riforma del diritto fallimentare;
    - un intervento sul processo civile;
    - la riforma del diritto del lavoro;
    - la riforma della pubblica amministrazione.

Tenuto conto di tali esigenze, il Ministero ha dato avvio a nuovi provvedimenti normativi che vanno nella direzione di una semplificazione processuale e di un'accelerazione delle procedure.

In sintesi, e senza pretese di completezza, si può ricordare che:

• E' stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 21 dicembre 2001 un disegno di legge che reca modifiche urgenti al codice di procedura civile con l'obiettivo dichiarato di snellire alcune fasi del processo civile. Più specificamente:
1. il giudice di pace aumenta la propria competenza per valore fino a 6.000 Euro e fino a 20.000 Euro per le cause derivanti dalla circolazione dei veicoli e dei natanti;
2. si snellisce il processo civile, abolendo il necessario rinvio della prima udienza di trattazione;
3. il provvedimento cautelare emesso ai sensi dell'art. 700 c.p.c. mantiene la sua efficacia anche in assenza dell'inizio del giudizio di merito;
4. è consentito l'intervento nel processo esecutivo ai soli creditori muniti di titolo e si concentra nel giudice dell'esecuzione la competenza a decidere tutte le controversie che possono insorgere in sede di distribuzione del ricavato.

• Ma una riforma organica ed incisiva del processo civile è già stata intrapresa dalla Commissione Ministeriale a tal fine istituita, dei cui lavori il disegno di legge sopra ricordato costituisce una prima anticipazione.
• E' attualmente allo studio, inoltre, un intervento di riforma del processo del lavoro, che è sovraccaricato del contenzioso in materia di pubblico impiego, intervento che mira a garantire l'indispensabile tempestività della risposta giurisdizionale nelle cause di licenziamento e di trasferimento dei lavoratori.
• L'attività riformatrice prosegue, poi, con i lavori della Commissione per l'attuazione delle legge - delega recante riforma del diritto societario, Commissione presieduta dall'onorevole Vietti, sottosegretario di Stato alla Giustizia. L'iniziativa realizza il compimento del disegno riformatore che ha già in parte innovato il delicato e complesso tessuto normativo che governa l'attività di impresa esercitata in forma associata.
• Si è insediata, poi, presso il Ministero, la Commissione per la riforma della legge fallimentare che mira a superare le insufficienze dell'attuale esperienza normativa nella materia, sicuramente non più adeguata alle esigenze di stimolo dell'economia e di recupero del patrimonio di impresa, che, anche nel quadro dell'insolvenza dell'imprenditore, non possono non trovare considerazione e che sono ormai generalmente avvertite.
• E' allo studio, inoltre, una modifica della legge sulla riparazione per irragionevole durata del processo (c.d. legge Pinto) che prevede un tentativo facoltativo di conciliazione, giudiziale o stragiudiziale e il cui effetto è individuato nella necessità di alleggerire, per quanto possibile e nell'ottica di una maggiore efficienza, il carico di lavoro delle Corti d'Appello, chiamate a conoscere, in sede interna, dei ricorsi in materia di violazione dei diritti dell'uomo.
• Infine, è in via di recepimento la direttiva comunitaria in merito alla vendita dei beni di consumo e alle garanzie convenzionali; inoltre, in materia di tutela dei consumatori nelle transazioni comunitarie, è in fase sperimentale la costituzione di un punto di contatto presso il Governo italiano, al quale i consumatori possono rivolgersi in caso di reclamo.

- Giustizia Penale

Per quanto attiene alla giustizia penale, il Governo, nel suo sforzo innovatore, ha tenuto conto di tre esigenze prioritarie, individuate nella certezza del reato, nella certezza del processo e nella certezza della pena.

• Per attuare le linee dell'intervento riformatore è stata costituita, presso il Ministero della Giustizia, la Commissione per la riforma del codice penale che intende semplificare la normativa attuale, non più adeguata ai fenomeni criminosi che segnano il nostro tempo, anche attraverso misure di depenalizzazione, nella prospettiva dell'effettività della sanzione penale.
• Il grave fenomeno della tratta delle persone viene contrastato da un disegno di legge, anch'esso recentemente presentato, che recepisce le indicazioni della Conferenza delle Nazioni Unite, tenutasi a Palermo nel dicembre 2000, creando una nuova figura di reato per il traffico di esseri umani.
• Anche il fenomeno della violenza negli stadi è stato affrontato con un apposito decreto legge, successivamente convertito dal parlamento, che ha ridisegnato in modo più rigoroso il reato consistente nel lancio di oggetti pericolosi e sanziona le invasioni di campo. I risultati statistici relativi alla prima metà del campionato hanno offerto un quadro assai positivo per quanto riguarda l'efficacia di questo provvedimento.
• E' in fase di approvazione da parte del Consiglio dei ministri la riforma del diritto penale societario, elaborata dalla già ricordata Commissione ministeriale. L'intervento normativo in linea generale intende semplificare il sistema sanzionatorio, riducendo le ipotesi di reato e nel contempo provvede ad una loro migliore definizione, come da tempo auspicato dalla dottrina.

- Ordinamento giudiziario

In attuazione della legge 13 febbraio 2001, n. 48, recante una aumento del ruolo organico della magistratura di 1000 unità, il Ministero ha disposto l'immissione in ruolo di 200 magistrati, un incremento a 330 unità del ruolo degli uditori giudiziari, l'attribuzione di 74 posti alla Corte di Cassazione ed alla relativa Procura generale, laddove per le ulteriori 546 unità è in corso un procedimento di ricognizione tra i vari Uffici giudiziari.

Va inoltre segnalata l'istituzione delle piante organiche dei magistrati distrettuali, che consentirà di garantire la presenza effettiva di personale anche in caso di prolungata assenza dal servizio di magistrati assegnati ai vari Uffici delle Corti di appello.
Per quanto attiene alla riforma dell'ordinamento giudiziario, l'intendimento del Governo è stato quello di realizzare la modifica dell'attuale sistema elettorale del Consiglio Superiore della Magistratura allo scopo di rendere più diretto il rapporto tra elettori ed eletti e di depotenziare l'influenza delle aggregazioni correntizie.
L'intento viene perseguito attraverso l'espressione di una sola preferenza su un singolo collegio nazionale e consentendo che si votino candidati concorrenti a titolo individuale e non inseriti in liste contrapposte.
Il disegno di legge, approvato dal Consiglio dei ministri il 21 novembre 2001, è stato presentato al Senato della Repubblica in vista di un esame da parte del Parlamento che auspichiamo rapido.

Sul medesimo versante, che riflette uno sforzo di aggiornamento del nostro ordinamento giudiziario, aggiornamento che, in sinergia con gli altri interventi di riforma, dovrebbe restituire maggiore capacità di efficienza alla macchina delle giustizia, sono da ricordare altri interventi propositivi all'esame degli uffici del Ministero e concernenti:

• l'introduzione del principio di temporaneità degli incarichi direttivi, prevedendosi un limite temporale alla permanenza dei capi degli Uffici esercitate nel medesimo distretto;
• la valorizzazione dei Consigli giudiziari, perseguita attraverso l'ampliamento delle competenze anche in tema di approvazione delle tabelle degli uffici giudiziari, la modifica della composizione con la partecipazione di esperti di diritto non appartenenti all'ordine giudiziario, quali professori universitari, avvocati nonché rappresentanti delle Regioni, con la previsione di durata quadriennale;
• nella stessa prospettiva di un recupero di efficienza è allo studio l'introduzione di strumenti di verifica dell'attitudine dei magistrati al passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa.

- Sistema penitenziario

La gestione del sistema penitenziario italiano assorbe circa la metà delle risorse destinate alla Giustizia, e anche in questo caso abbiamo trovato una situazione assai preoccupante. Il più evidente problema è quello relativo al sovraffollamento, che interessa ormai la maggior parte delle strutture penitenziarie, specie quelle situate presso le grandi aree metropolitane. Infatti, a fronte di una ricettività complessiva di circa 43.000 posti (elevabile a una soglia giudicata tollerabile di circa 49.000 posti), alla data del 31.10.2001 erano presenti 56.189 detenuti e internati. Peraltro, a causa dello stato di degrado e fatiscenza di alcuni istituti, risultano attualmente non disponibili circa 5.000 posti per interventi di ristrutturazione. Per contro, si sono registrati ritardi e serie difficoltà per l'entrata in funzione di alcuni nuovi istituti, sia per il reperimento del personale necessario ai fini della sicurezza, del trattamento e per l'organizzazione dei servizi, che per il completamento delle strutture.

Per ovviare a questa situazione, è stato avviato un vasto piano di ristrutturazione dell'edilizia carceraria nonché una razionalizzazione complessiva delle carceri, essendo stati previsti nella legge finanziaria specifici stanziamenti per l'acquisizione di carceri in leasing. Va ricordato che in tre mesi, è stato attivato il nuovo penitenziario di Bollate, pronto da due anni, ma mai utilizzato.

E' stato inoltre inserito, sempre nella legge finanziaria, un forte impegno per l'adeguamento economico delle forze dell'ordine, tra cui la polizia penitenziaria.

- Giustizia Minorile

Nell'ambito della giustizia minorile, l'obiettivo è quello di migliorare i procedimenti di adozione con la costituzione di una banca dati - che sarà presto operante - facente capo al Ministero della Giustizia e conterrà notizie riguardanti sia i minori dichiarati adottabili sia soggetti aspiranti all'adozione nazionale ed internazionale.

I centri di giustizia minorile hanno intensificato la collaborazione con le Regioni e gli Enti locali, per raggiungere un'integrazione operativa tra i servizi, per meglio assicurare l'attivazione delle risorse utili a favorire il reinserimento sociale dei minori. La stessa finalità ha indotto a ricercare la collaborazione del privato sociale, che ha portato a sottoscrivere protocolli d'intesa, sia a livello locale sia a livello nazionale. L'utilizzo del mediatore culturale, soprattutto negli Istituti del nord Italia, dove più massiccia è la presenza di minori stranieri, sta favorendo la conoscenza delle particolari problematiche di tali soggetti e la predisposizione di percorsi educativi più efficaci.

- Europa

Il futuro dell'Europa è una questione fondamentale, che è esplosa con tutta la sua importanza in occasione della nostra presa di posizione sull'accordo quadro sul mandato d'arresto europeo. Questa questione si inquadra all'interno del dibattito più vasto e generale che deciderà le sorti degli italiani e degli europei per molti anni a venire.
Il tema fondamentale è quale tipo di Europa va costruita. Sgombriamo subito il campo da un equivoco. Questo Governo ha una forte vocazione europeista.
Vogliamo un'Europa democratica, fondata sulla sovranità popolare e sull'identità dei popoli e delle nazioni. In quest'ottica, questo Governo ha profuso un grande impegno per raggiungere traguardi importanti, quali l'approvazione definitiva di Eurojust e l'approvazione della decisione quadro di lotta al terrorismo, che tra l'altro contiene una importante definizione comune dello stesso reato di terrorismo.
Per tornare al tema del mandato d'arresto europeo, le nostre obiezioni si sono basate sul metodo, che continuiamo a ritenere sia stato troppo affrettato data la delicatezza della questione. Si è aperta infatti una questione che implica riflessioni sulla Costituzione, sull'ordinamento giudiziario, sui codici penali e di procedura penale. Si impone a questo punto la necessità di costituire una commissione per studiare le ricadute sul nostro ordinamento.

- Considerazioni

Lasciatemi a questo punto fare qualche considerazione.

Ritengo che prima ancora di parlare di efficienza e di efficacia del sistema giudiziario occorra puntare al recupero del senso delle istituzioni democratiche e del comune sentimento di giustizia. Ciò deve accadere attraverso il pieno rispetto della Costituzione, come più volte sottolineato dal Presidente della Repubblica, e l'attuazione di un complesso di riforme volte a ridare efficienza all'ordinamento giudiziario. Ecco perché va fermamente perseguita la separazione dei poteri legislativo e giudiziario.
E' giunto anche per il mondo della giustizia il tempo di abbandonare qualunque atteggiamento conservatore, di guardare in faccia alla realtà e all'inesorabile trascorrere dei tempi e di fare un salto culturale verso un sistema più moderno ed efficiente.
La resistenza al cambiamento è una costante profonda dell'animo umano ed è perciò comprensibile, ma arriva sempre per tutti il momento in cui bisogna abbandonare i vecchi retaggi e resta solo da decidere se subire passivamente un cambiamento o esserne parte attiva e dinamica.
E' da questa decisione che scaturisce il successo o il fallimento di un uomo, di un'impresa, di qualunque organizzazione o sistema.
E, in un sistema democratico, è sempre la società, ovvero il popolo, che determina il corso della storia e induce cambiamenti.
Ricordo, a titolo di esempio, che nel recente passato furono proprio l'indifferenza ai mutamenti della società, la resistenza ad ammettere la fine di un sistema e l'incapacità ad adeguarsi al nuovo corso richiesto dalla società, a condurre alla delegittimazione una certa classe politica.
Oggi la società italiana chiede anche alla Giustizia di cambiare: sta a noi opporre indifferenza e resistenza oppure dimostrare volontà e capacità di rinnovamento, e in questo modo essere il motore del cambiamento, per il bene della società, del sistema e, perché no, di noi stessi.
Il mondo della giustizia non può rimandare la sua decisione, dalla quale – solo da essa – dipende per intero la sua delegittimazione o la sua rilegittimazione agli occhi della nazione e dell'Europa.
Nessuna istituzione può opporsi alla sovranità popolare esercitata nelle forme e nei limiti della Costituzione. E la sovranità popolare oggi vuole il cambiamento.
Occorre però puntare al recupero del senso delle istituzioni democratiche e del comune sentimento di giustizia.

Quando sono arrivato al Ministero ho dichiarato che intendevo attenermi strettamente ai principi di Montesquieu, recepiti dalla nostra Costituzione. Allora fui accusato di dire cose ovvie, ma alla luce dei primi sei mesi di governo, credo di poter dire che fosse necessario ribadire questi concetti.

Il pendolo della storia in Italia ha spesso oscillato, all'insegna di un rapporto conflittuale patologico tra potere politico e ordine giudiziario.
Abbiamo visto casi di imperio della politica sulla magistratura, abbiamo reclamato l'indipendenza della magistratura, per poi assistere a vicende che hanno in molti indotto il sospetto di eccessi in senso opposto.
Tutto ciò ha finito per alimentare perplessità e sfiducia da parte dell'opinione pubblica, su un tema tanto delicato come quello della giustizia.
Sul passato sarà la storia a esprimere il suo giudizio. Nel presente, non voglio giudicare se nella magistratura ci sia, da parte di alcuni, una volontà di condizionare la politica, ma se ci fosse dovrei combatterla, avocando a me tutte le competenze conferitemi dall'art. 110 della Costituzione, perché, come l'indipendenza della magistratura non deve essere in discussione, neppure può esserlo l'indipendenza del Governo.
Per il futuro, auspico – e per questo mi impegnerò con tutte le mie forze – che il pendolo non continui la sua oscillazione da una parte all'altra, ma si fermi nel punto centrale di equilibrio, quello in cui i magistrati, senza eccezioni, siano soggetti soltanto alla legge e siano indipendenti non solo dai governi, ma anche dai partiti e dalle ideologie e perseguano i reati e non i fenomeni, né tanto meno le idee.
L'inaugurazione del nuovo anno giudiziario mi offre l'opportunità di rivolgere a tutti gli operatori della Giustizia e in particolar modo alla Magistratura, l'appello a raccogliere con entusiasmo e spirito positivo la sfida del cambiamento e a guardare dritto avanti, per dare al popolo italiano un giustizia migliore.