Paolo Ferrario – Docente di Politica sociale

Diploma Universitario in Servizio Sociale dell’Università di Venezia

VALUTAZIONE DELLA QUALITA’ E SOGGETTI DEL PRIVATO SOCIALE

NEL SISTEMA DEI SERVIZI 

 Introduzione

 Il presente testo riprende in forma scritta e sintetica i contenuti sviluppati in  un ciclo di seminari, rivolti a dirigenti e funzionari dei servizi sociali, realizzato dalla Lega delle autonomie locali nel 1998. Il tema preso in considerazione era la valutazione della qualità con riferimento alle forme di gestione dei servizi sociali.

I sistemi di welfare state stanno attraversando una fase di transizione caratterizzata da:

-          diversificazione dei bisogni

-          incrementi della domanda sociale

-          frammentazione dell’offerta

In questo quadro generale, la cultura della qualità dei servizi pubblici si va affermando in diretta relazione con la ricerca di nuovi modelli d’amministrazione che pongono il cittadino al centro di nuovi e diversi rapporti con l’ente pubblico.  Il concetto di qualità è comunemente adoperato con riferimenti interni alla struttura che produce il bene o il servizio (strutture organizzative, modalità operative, caratteristiche ambientali, ecc.) e ad elementi esterni ad essa (qualità dei prodotti, tempi d’erogazione, ecc.).  Tutto questo comporta per i pubblici servizi la necessaria misurazione dei risultati finali e la valutazione delle diverse fasi di produzione del servizio delle quali i cittadini hanno diretta percezione.  Tali fasi riguardano in particolare i seguenti momenti:

-          Informazione

-          Accesso ai servizi

-          Partecipazione all’attività della pubblica amministrazione

-          Livelli, modalità e tempi per l’erogazione di una prestazione o di un servizio

La qualità nei servizi alla persona

Nei sistemi dei servizi alla persona, le strutture organizzative ed i processi di lavoro hanno caratteristiche specifiche. Infatti, Il “prodotto socio-assistenziale” dipende da un insieme di fattori multidimensionali che lo determinano. Un aspetto cruciale dipende dal fatto che il sistema d’erogazione avviene attraverso una pluralità di soggetti che si possono sinteticamente identificare in:

-          servizi erogati direttamente dal sistema pubblico (gestione diretta)

-          servizi erogati indirettamente da soggetti privati o del privato sociale (gestione indiretta)

-          attività di sostegno, promozione, informazione autonomamente svolta dalle organizzazioni di volontariato

-          attività di produzione svolta con modalità imprenditoriali dalle cooperative sociali, che tuttavia si configurano come interlocutori rilevanti e privilegiati degli enti pubblici.

Da una parte, dunque, c’è il pluralismo dei soggetti responsabili, dall’altra c’è la particolarità del “prodotto-servizio”. Infatti, le caratteristiche fondamentali delle organizzazioni che producono servizi sono le seguenti:

-          immaterialità: i servizi sociali non hanno un alto grado di visibilità e riconoscimento sociale. Tuttavia essi sono percepiti dai cittadini e dagli utenti in situazioni di bisogno: il servizio esiste in quanto è percepito.  Per tali motivi occorre sempre elaborare una rappresentazione di quanto è stato prodotto ed un forte investimento relazionale per affermare il significato delle politiche di servizio.

-          interattività: la produzione dei servizi è contestuale al loro consumo. Il servizio si produce solo nel momento in cui qualcuno lo utilizza. Pertanto se non c’è percezione del servizio è come se non ci fosse neppure stata la sua produzione. Più in particolare il servizio si produce nell’ambito dell' interazione fra gli operatori (ed i contesti istituzionali entro i quali essi operano) ed i destinatari degli interventi

-          soggettività: nella produzione dei servizi giocano un ruolo rilevante le aspettative e l’immagine che di esse hanno i cittadini e gli utenti. Con la presenza sempre più significativa delle formazioni sociali intermedie (in particolare il volontariato) tale caratteristica si è rafforzata.

Le aspettative dei cittadini – utenti e i parametri in base ai quali valutano le prestazioni sono di difficile  identificazione. L’apprezzamento dei risultati non dipende solo dalle effettive prestazioni tecniche svolte, ma anche da problemi specifici, orientamenti culturali e di valore, e altri condizionamenti ambientali spesso contingenti.

Di conseguenza, fornire un servizio di qualità significa lavorare su più piani operativi: soddisfare l’utente, conoscerne le aspettative individuando le esigenze prevalenti, monitorare le azioni che si sviluppano nel tempo.

E’ possibile distinguere tre dimensioni che condizionano la percezione di qualità da parte dell’utenza:

1.  validità tecnica delle prestazioni di servizio

2.  tempi di intervento

3.  soggettività dei giudizi

Una prestazione di servizio è percepita valida sotto il profilo tecnico se di fatto risponde al bisogno specifico per il quale è stata predisposta e per la cui erogazione l’organizzazione si è impegnata.

La percezione legata al tempo di intervento consiste nel giudizio relativo alla capacità dell’erogatore di porre in atto un intervento tecnico in seguito a richieste specifiche o a bisogni cui l’organizzazione deve far fronte.

La soggettività viene influenzata instaurando relazioni significative tra organizzazione ed utente, ovvero stabilendo un corretto rapporto di comunicazione con i soggetti utilizzatori, nel cui ambito diventi possibile una piena comprensione delle relative esigenze. La relazione non si esaurisce nel solo momento di contatto, ma viene influenzata da altri elementi, come ad esempio l’organizzazione degli spazi, gli strumenti utilizzati, gli sforzi per rendere accessibile l’organizzazione e completamente fruibili i suoi servizi, la pubblicazione di opuscoli informativi, la razionalizzazione delle procedure amministrative, la predisposizione di efficaci servizi telefonici.

Il ruolo della legislazione: le Carte dei servizi

Negli anni ’90 la legislazione nazionale e regionale ha raccolto e accompagnato queste tensioni di trasformazione che si manifestano nella realtà dei servizi (Grafico 1).

Grafico 1.  Reti locali dei servizi sociosanitari: fattori della trasformazione negli anni ‘90

L’orientamento alla qualità dei servizi pubblici è recentemente sostenuto e ribadito dalla legislazione. Nella direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27.1.1994 “Principi sull’erogazione dei servizi pubblici” vengono fissati i principi generali cui deve uniformarsi l’azione gestionale delle organizzazioni che realizzano servizi pubblici. I principi individuati sono: eguaglianza, imparzialità, continuità, diritto di scelta, partecipazione, efficienza ed efficacia.

Occorre sottolineare che ai principi della direttiva sono tenuti ad uniformarsi non soltanto le pubbliche amministrazioni, ma anche i soggetti non pubblici che comunque erogano servizi, come quelli resi in regime di concessione o mediante convenzione.

Un tale contesto normativo determina la necessità di definire:

1.  i fattori di qualità  che occorre individuare nella erogazione del servizio

2.  gli indicatori di qualità

3.  gli standards di qualità e quantità per ciascuno degli indicatori individuati.

La definizione analitica di tali strumenti può avvenire già nella fase programmatoria e di progettazione. In proposito, attraverso la documentazione normativa sulle carte dei servizi, è possibile riferirsi ad uno schema generale elaborato dal Ministero della Funzione Pubblica e rappresentato nella tabella seguente.

Tabella 1. Qualita’ dei servizi pubblici

Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica 1996

La valutazione dei servizi

Quanto detto richiama l’importanza e la necessità di effettuare le seguenti operazioni organizzative orientate alla progettazione della qualità:

-           articolare i processi di erogazione del servizio

-           costruire un sistema di indicatori per la misurazione dell’offerta, della domanda, dei risultati, dei processi

-           elaborare una documentazione delle attività di servizio pertinente al monitoraggio delle azioni organizzative di servizio

-           procedere alla verifica dei risultati delle azioni di servizio

-           istituire il sistema di vigilanza e controllo, riferibile non solo agli aspetti di legittimità, ma anche alla verifica dell’attitudine a produrre servizi secondo i livelli quantitativi e qualitativi prefissati

-           effettuare la valutazione dei servizi, coinvolgendo i soggetti pubblici e sociali in tale attività.

L’oggetto di un processo di valutazione cambia in relazione all’obiettivo che si propone, dando luogo a criteri di valutazione diversi.  Due sono i concetti fondamentali che si utilizzano in queste operazioni:

-            Efficacia: è un concetto di ordine qualitativo che serve a valutare in quale misura un sistema organizzativo raggiunge gli obiettivi che gli sono assegnati

-            Efficienza: è un concetto più quantitativo rispetto a quello di efficacia, poiché è un rapporto tra i risultati ottenuti da un sistema organizzativo e i mezzi necessari.

La valutazione di efficacia di un intervento misura la capacità dello stesso di determinare il raggiungimento dell’obiettivo. Con riferimento ai servizi personali, è la capacità di rispondere ad una domanda potenziale e reale, oppure la capacità di modificare positivamente l’evoluzione naturale di uno stato di disabilità o di disagio.

Si può distinguere tra efficacia interna ed efficacia esterna.

La valutazione di efficacia interna misura quale grado di realizzazione del prodotto si ottiene, facendo riferimento alle capacità dell’apparato tecnico-professionale di sviluppare la sua azione. Posto l’obiettivo di benessere, si valuta se è stato conseguito.

La valutazione di efficacia esterna prende in considerazione la validità delle scelte politico-amministrative relative al prodotto e alle alternative d’azione seguite per incidere nel modo desiderato sul problema che è all’origine della scelta: in altre parole, si valuta se l’obiettivo posto era pertinente ed adeguato rispetto al problema sociale o sanitario che si voleva affrontare.

La problematicità della valutazione dell’efficacia degli interventi assistenziali deriva dalla difficoltà di asserire se il cambiamento verificatosi in una determinata situazione sia imputabile all’intervento messo in atto.

La valutazione di efficienza riguarda la capacità del servizio di raggiungere gli obiettivi prefissati con il minimo di risorse materiali ed umane: nell’area dei servizi esprime il grado di utilizzazione delle risorse disponibili. Questo, per diventare un dato espressivo, deve essere incrociato con la variabile costi da una parte e con la valutazione d’efficacia dall’altra.

La gestione dei servizi sociali

Le operazioni di carattere programmatorio ed organizzativo che sono state sinteticamente richiamate avvengono in un contesto amministrativo che negli anni ’90 sta profondamente cambiando.

La legislazione riconosce al Comune la piena e diretta titolarità di tutte le funzioni amministrative che riguardino la popolazione ed il territorio comunale, con preciso riferimento anche ai servizi sociali (art. 9 della L. n. 142/90).

Tuttavia, la gestione dei servizi sociali può avvenire in varie forme. Una prima scelta è relativa ai rapporti inter-istituzionali con le Aziende sanitarie locali. In base alla legge, l’USL può assumere la gestione di attività o servizi socioassistenziali su delega dei singoli enti locali con oneri a totale carico degli stessi (Dlgs n. 502/1992 e 5171993 art. 3 comma 3). Si tratta di una forma soggetta ad una negoziazione fra i due enti.

A fronte di questa forma amministrativa, i comuni (singoli o fra loro associati) possono avvalersi di altri strumenti:

-          in economia, cioè servendosi di proprio personale

-          mediante concessione a terzi, nei casi in cui si riscontrino valide motivazioni di ordine tecnico, economico e di opportunità sociale

-          mediante la creazione di una “istituzione” finalizzata all’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale

-          attraverso la creazione di un’azienda speciale

-          costituendo una società per azioni, con azionariato comunale di maggioranza, sulla base del servizio da erogare, attraverso il coinvolgimento di altri soggetti pubblici o privati

Tra tutte queste modalità, solamente due sono quelle che meglio si adattano alla problematicità dei servizi sociali: da un lato la creazione di un’istituzione (ma questo modello ha trovato poche realizzazioni), dall’altro una forma mista di gestione diretta, consistente nella concessione di parte del servizio a terzi o a figure professionali esterne alla pianta organica dell’ente.

E’ proprio in relazione a quest’ultima eventualità che la tematica della valutazione di qualità si pone in modo esplicito. Infatti, il comune o l’azienda USL che erogano il servizio devono raggiungere alcuni obiettivi di fondo:

1)       governare un volume di spesa in coerenza con le risorse disponibili

2)       aumentare il volume delle attività, in rapporto alle risorse date

3)       controllare la qualità reale e percepita

Ognuna di queste strategie mira a equilibrare tutti gli obiettivi citati, ma di fatto ne favorisce o ne rafforza alcuni e ne trascura altri. Ad esempio a strategia dell’acquisto di risorse professionali esterne con gare d’appalto al massimo ribasso rafforza l’obiettivo 1) e indebolisce quello 3). All’opposto, impostando gare d’appalto a prezzi fissi, basati sull’aggiudicazione della migliore qualità attesa, rafforzano l’obiettivo 3) e indeboliscono quello 2). Per definire la migliore strategia occorre fare un’attenta analisi degli strumenti e dei modi con cui si precede all’esternalizzazione dei servizi.

Solo recentemente le pubbliche amministrazioni cominciano ad attrezzarsi sul piano tecnico e metodologico per effettuare queste operazioni amministrative. In precedenza l’appalto era prevalentemente utilizzato per la fornitura di beni e servizi. Nel caso dei servizi sociali ci sono aree di attenzione che vanno particolarmente curate. Qui è cruciale la centralità delle risorse professionali umane, cioè degli operatori che costituiscono il fattore fondamentale e condizionante del processo produttivo.

Vi sono vari segnali di una progressiva consapevolezza attorno a questi problematiche: in bibliografia si indicano alcune fonti di documentazione che testimoniano questa nuova attenzione. In buona sostanza questi contributi mirano a meglio definire la relazione contrattuale fra ente pubblico, che mantiene la titolarità giuridica e gli obiettivi di servizio e il soggetto esterno, che ha la responsabilità della erogazione dei servizi contrattati (Grafico 2).

Grafico 2. Esternalizzazione della produzione dei servizi

La gestione diretta del servizio tende a:

-          sottrarre l’erogazione dei servizi alla logica dei mercati e a valutare il vantaggio per i cittadini utenti

-          creare una propria rete di monitoraggio

-          semplificare i processi di valutazione e controllo, perché appartengono alla stesso soggetto amministrativo

Nella gestione indiretta si hanno altri tipi di situazioni organizzative:

-          maggiore flessibilità nell’uso delle risorse finanziarie ed umane

-          la valorizzazione e promozione del sistema di responsabilità costituito dal privato sociale

-          la necessità di distinguere i momenti di programmazione, controllo, valutazione, vigilanza

Per attivare un determinato servizio socio-assistenziale deve esserci alla base una forte progettualità per comprendere le reali esigenze della comunità locale:

-          analisi del contesto territoriale per ricercare i bisogni emergenti e le problematiche in via di sviluppo

-          individuazione della domanda sociale e delle risposte da fornire

-          identificazione dei modi con cui raggiungere gli obiettivi

-          attenzione ai momenti logici del processo di erogazione, con particolare riferimento a:

-          accesso al servizio

-          presa in carico

-          definizione dei progetti individuali

-          erogazione delle componenti del servizio

-          verifiche in itinere

Il capitolato di appalto diventa quindi lo strumento fondamentale per garantire la gestione del servizio. Il capitolato è il documento in cui è contenuto il sistema di erogazione del servizio: si tratta di codificare ed elaborare in modo scritto tutto ciò che è connesso alla produzione del servizio ed alle sue modalità di gestione.

Certamente esso non può essere sostitutivo delle capacità professionali degli operatori impegnati nel lavoro relazionale. Tuttavia costituisce una traccia visibile e confrontabile sulla cui base possono essere programmati incontri di verifica e momenti di confronto sulla cultura organizzativa dei servizi.

I capitolati sono strumenti di tale importanza che si giustificherebbe la creazione e sviluppo di forme organizzate inter-istituzionali (fra comuni, distretti sociosanitari) centrate sulla reciproca informazione e sul loro miglioramento qualitativo.

Conclusioni

Per concludere, la principale scelta strategica consiste nell’individuare l’“arbitro prevalente” della qualità: l’utente e i suoi familiari o l’ente erogatore (comune o Asl).

Le due alternative hanno vantaggi e svantaggi simmetricamente opposti. Il giudizio dell’utente rischia di basarsi prevalentemente sulla qualità percepita, che non sempre coincide con quella sostanziale del servizio. All’opposto, il giudizio dell’ente pubblico può essere più attento agli elementi sostanziali e non a quelli della qualità percepita. Più il servizio diventa complesso, maggiore è il rischio del divario fra qualità reale e qualità percepita. Quindi se i servizi sono di semplice esecuzione, il giudizio dell’utente, o dei suoi familiari, può ritenersi valido. Ma quando il servizio diventa complesso si rende necessaria la valutazione da parte di operatori competenti.

Dunque, un nuovo obiettivo per lo sviluppo dei servizi sociali consiste nel disegnare tali ruoli organizzativi e nel formare il personale tecnico che svolgerà questi compiti

Alcuni riferimenti bibliografici

Negro G., Susio B., La qualità totale nella pubblica amministrazione – modelli ed esperienze, Il Sole 24 Ore, Milano 1998, p. 212

La convenzione tra enti pubblici e soggetti privati in ambito assistenziale (a cura di Alessandro Battistella), in Prospettive sociali e sanitarie n. 12-13 1998, p. 2-37

Vesperini G., Battini S., La carta dei servizi pubblici – erogazione delle prestazioni e diritti degli utenti, Maggioli Editore, Rimini 1997, p. 456

Regione Marche Dgr n. 52 Ma/sso del 19/1/1998, Atto di coordinamento relativo all’affidamento alle cooperative sociali e loro consorzi – da parte delle amministrazioni pubbliche e degli organismi privati – dei servizi socio-sanitari, assistenziali ed educativi e per la fornitura di beni e servizi diversi. Approvazione del tariffario regionale e dei corrispettivi e degli schemi di convenzione tipo (pubblicato anche su Autonomie locali e servizi sociali n. 1 1998, editore Il mulino)

Regione Emilia Romagna, Dgr 22 ottobre 1997 n. 1997, Direttiva, ai sensi dell’art. 10 della L.R., Direttiva, ai sensi dell’art. 10 della L.R. 4 febbraio 1994 n. 7, così come sostituito dall’art. 2 della L.R. 18 marzo 1997 n. 6 (sulle cause di esclusione dalle gare di appalto)

Coordinamento nazionale comunità di accoglienza – area Lombardia, La gara d’appalto nei servizi alla persona: considerazioni e orientamenti, Segreteria regionale C.N.C.A., 1997

Maccapani Achille, L’appalto dei servizi sociali – i relativi capitolati, Editrice Apollonio/Editrice ICA, Brescia 1994, p. 93