www.segnalo.it - Politica dei servizi sociali, segnalazioni bibliografiche

Paolo Ferrario Appunti per una lezione su "Processi  di controllo nelle politiche sociali " tenuta alla Scuola di Servizio sociali di Venezia nel 1988

1.  Società e servizi

Cura e controllo, relazioni di aiuto e funzioni di contenimento: la riflessione sulla coesistenza e sul peso di queste coppie di  funzioni è piuttosto ricorrente nella storia della medicina e, più recentemente, nelle analisi di funzionamento delle istituzioni socio-sanitarie.

Con questo testo intendo proporre alcune piste di riflessione  su  queste tematiche, mettendo al centro dell'attenzione i rapporti intercorrenti  fra la legislazione, le politiche sociali e le organizzazioni di servizio.

Innanzitutto parto dalla constatazione  che i servizi pubblici e privati destinati alle persone sono diventati infrastrutture fondamentali e assolutamente necessarie per lo stesso funzionamento delle società contemporanee. In chiave di mercato del lavoro questo  fenomeno di crescita è interpretato in termini di terziarizzazione dell’economia, ossia di progressiva prevalenza del settore dei servizi sia nell'occupazione che nella produzione del reddito. In chiave sociologica questi processi sono inquadrabili nelle teorie della modernizzazione, ossia di quelle manifestazioni innovative riscontrabili nelle sfere di rapporti sociali e politici che mettono un sistema sociale nella condizione di generare mutamenti e di assorbire i mutamenti che vanno oltre le sue originarie premesse istituzionali.  L’equilibrio dinamico dei sistemi sociali è determinato dalla combinazione delle seguenti  fondamentali componenti  [1]:

·     la produzione economica dei beni e la loro distribuzione;

·     i gruppi e i movimenti sociali;

·     le istituzioni e le pratiche politiche;

·     la cultura, intesa come patrimonio di saperi di un gruppo umano.

Il sistema dei servizi è strettamente intrecciato a questi fattori. Più concretamente le  strutture ed istituzioni  che appartengono a questi influiscono in modo diretto sulle condizioni materiali di vita:  "senza servizi la vita sociale quotidiana della nostra civiltà, quella vita che non di rado diamo per scontata, sarebbe semplicemente impossibile"  ([2]).

Le organizzazioni e le attività di servizio costituiscono, infatti, una realtà vasta, differenziata e ricca di articolazioni. In una prospettiva puramente descrittiva  si possono indicare:

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h      servizi pubblici: scuola e formazione; previdenza, sanità e assistenza; poste; trasporti e comunicazioni; infrastrutture urbanistiche;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h      servizi privati: alberghi; turismo e viaggi; distribuzione commerciale; pubblicità; informazione;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h      servizi alle persone: cultura, spettacolo, tempo libero; biblioteche; assicurazioni; cure del corpo;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   servizi alle organizzazioni: consulenza direzionale; sistemi informativi; ricerca; banche e credito.

Gli specifici campi  operativi dei servizi socio-sanitari e più in generale delle politiche di Welfare State vanno pertanto inquadrati all'interno di questi contesti socio-economici. Il grafico 1 propone una semplice griglia di lettura delle variabili  che influenzano le politiche sociali e le relative organizzazioni.

Grafico 1

Occorre tenere conto che oggi gli enti locali e le regioni operano in una realtà molto mobile: i processi di socializzazione sono più ricchi, rapidi  e stimolanti e spezzano le antiche appartenze e solidarietà. Di conseguenza cresce l'intelligenza sociale, il patrimonio espressivo dell'infanzia, dell'adolescenza, dei giovani, dei gruppi e degli aggregati sociali. E tuttavia questa crescita culturale collettiva si esprime  accanto a situazioni di disagio profondo  che espongono  alcune figure sociali a processi di isolamento che sono tanto più insopportabili proprio in quanto maturano in questa società apparentemente molto socializzata.

Le politiche sociali operano all'interno dei rapporti fra società ed organizzazioni e possono essere collocate in un campo dinamico che può essere concettualizzato nei termini di situazioni problematiche, cioè di contesti nei quali "maturano una serie di problemi nuovi, posti dalla necessità di soddisfare i bisogni sempre nuovi degli uomini, che emergono in relazione al mutare degli equilibri sociali e alla trasformazione conseguente degli assetti storici" ([3]).

Questa impostazione analitica consente di storicizzare i fattori che agiscono nei processi di sviluppo delle politiche sociali e di ampliarne i quadri interpretativi. In riferimento al grafico 1 : il rapporto domanda-offerta di servizi, influenzato direttamente ed indirettamente dalle politiche sociali e relative legislazioni, si colloca in un campo socio-culturale dinamico caratterizzato da grandi variazioni. Basti pensare ad una serie di  fenomeni  riconducibili al mutamento sociale  che hanno significativi impatti sui sistemi di servizio:

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   l’invecchiamento demografico e la  mobilità migratoria;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   la riduzione della natalità ed i  conseguenti cambiamenti delle situazioni relazionali dell'infanzia nei vari contesti urbani [4];

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   calo dell'offerta del lavoro di cura nella famiglia e nei gruppi parentali in rapporto alla scolarizzazione ed occupazione femminile  [5] ;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   mutamenti delle strutture di socializzazione (famiglia, scuola, tempo libero);

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   differenziazione dei soggetti individuali e collettivi e nascita di nuovi movimenti;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   modificazione delle situazioni di disagio;

SYMBOL 183 \f "Symbol" \s 10 \h   le debolezze dei modelli culturali che dovrebbero sostenere gli individui nelle fasi di passaggio della vita (adolescenza, rotture relazionali, vecchiaia, malattia).

Ai mutamenti sociali consegue una certa configurazione storica  della domanda di beni (pubblici o comunque orientati sal sistema pubblico): un crescente numero di persone vengono incluse nelle aree della protezione; l'utenza cresce sotto il profilo quantitativo; aumenta la sensibilità sulla qualità dei servizi;  emerge una cultura dei diritti di cittadinanza.

Il sistema dell'offerta (qui  inteso come insieme delle organizzazioni e delle strutture formali che provedono alle prestazioni) è a sua volta attraversato da tensioni: sovraccarico da domanda che si accompagna a  tagli alla spesa sociale; forte differenziazione e specializzazione delle unità di offerta; aumento delle interrelazioni fra pubblico e privato.

2. Le politiche del controllo

In riferimento ai quadri analitici sopra delineati  le politiche sociali e le relative legislazioni possono essere viste come modalità di regolazione del rapporto fra la domanda sociale  e l’offerta di servizi. Questa azione regolatrice può essere esplorata  a due livelli:

a) macrosociale, cioè ponendo l'attenzione sulle  grandi trasformazioni dello stato, della spesa sociale, dei modelli di welfare state ;

b) microsociale, cioè in riferimento ai comportamenti individuali e di gruppo.

 Per quanto riguarda la prima chiave e di lettura occorre ricordare che  tra la fine del secolo XIX e l'inizio del XX la struttura materiale dello stato e le sue funzioni si sono radicalmente trasformati. La seguente tavola sintetizza in modo schematico questo passaggio ([6]):
Tavola 1

Nel passaggio dallo stato di diritto, in cui la sfera economica non deve subire interferenze esterne, allo stato sociale mutano le relazioni fra i tre sistemi: l'azione dello stato non ha più soltanto la funzione economica di correggere le disfunzioni del mercato ([7]), ma anche quella di intervenire attivamente nei processi di riproduzione sociale.

         Grafico 2

La formazione dei primi sistemi di garanzia per gli individui avviene sulla base di un compromesso fra due interessi contrapposti: da una parte l’obiettivo politico, di legittimazione e di consenso delle èlites nazionali; dall'altra le pressioni di massa per soddisfare bisogni materiali, culturali, assistenziali. Dunque c'è una fase  storica in cui il bisogno avere masse istruite e in salute da impiegare nella industrializzazione coincide con il bisogno di alfabetizzazione, di  previdenza  sociale, di abitazioni sane e confortevoli. In questa situazione lo  stato diventa un  attore fondamentale nel determinare i programmi sociali finalizzati a contenere gli effetti generati dalle crisi economiche.  Ma nel successivo processo di sviluppo le politiche sociali svolgono una pluralità di funzioni, fra cui:

·      funzione economica: lo stato interviene nella regolazione del mercato del lavoro assorbendo, in varie forme, gli espulsi dal processo produttivo o incentivando la risocializzazione al lavoro attraverso la penalizzazione degli assistiti occupabili;

·      funzione politica: si afferma il carattere pubblico dei problemi sociali che vengono inclusi nel sistema di welfare;

·      funzione tecnico-professionale: si estendono le aree delle competenze amministrative dello stato sociale e i problemi sociali vengono ricondotti dentro le coordinate delle competenze di saperi tecnici.

La teoria del controllo è stato un paradigma

Le trasformazioni quantitative e qualitative di questi apparati organizzativi e professionali ripropone in forme diverse ed aggiornate gli schemi di analisi centrati  sul "controllo sociale" che hanno profondamente influenzato alcuni aspetti del  clima culturale della società italiana degli anni '70 ([8]).

Riferimenti bibliografici

Allum p., Democrazia reale: stato e società civile nell'Europa occidentale, Liviana, Padova 1991, p.

Amato N., Diritto, delitto, carcere, Giuffrè, Milano 1987, p.322

Castel R., Verso una società relazionale, Feltrinelli, Milano 1982, p.91

Cesareo V., Socializzazione e controllo sociale, Angeli, Milano  1987, p.241

Dal Lago A., La produzione della devianza, Feltrinelli, Milano 1981, p.74

De Leonardis O.,  Il terzo escluso, Feltrinelli Milano 1990, p.228

De Nardis P., L'equivoco sistema, Angeli Milano  1991

Enriquez E., Dall'orda allo stato: alle origini del legame sociale, Il Mulino, Bologna 1986, p.468

Lanzara G.P., Capacità negativa, Il Mulino Bologna1993, p.323

Pitch T., Responsabilità limitate, Feltrinelli Milano  1989, p.248

Tomeo V , Olgiati V., Agenti e agenzie del controllo sociale, Angeli Milano 1991, p.187

Paolo  Ferrario  è sociologo e docente di  Politica sociale presso la Scuola operatori sociali del Comune di Milano. Ha svolto ricerche sulle politiche dei servizi presso L'Istituto di Ricerca Sociale di Milano ed ha pubblicato Politica dei servizi sociali, La Nuova Italia Scientifica, Roma 1988, p. 230. Collabora alla rivista Prospettive sociali e sanitarie.