n. 9/2003 - © copyright

SANDRO SCOPPA (*)

Luci ed ombre del buono - scuola in Italia

(note a margine del D.M. 2 settembre 2003)

La forma adottata per l’introduzione del buono-scuola in Italia, con il decreto interministeriale del 2 settembre 2003 (il cui testo è riportato in calce al presente documento), è quella proposta da Milton Friedman, che ne ha fatto una prima presentazione nell’articolo “Il ruolo del governo nell’educazione”, pubblicato nel 1955, e ne ha sviluppato il concetto nell’opera “Capitalismo e libertà” del 1962: buono d’un valore uguale per tutti gli studenti della medesima età, che può essere scambiato contro il pagamento totale o parziale della frequenza di una scuola, statale o non statale, scelta dai genitori. Questi ultimi possono pagare un’integrazione se lo desiderano, ma non sono rimborsati, se la frequenza possiede un costo inferiore a quello del buono.

          E’ quanto si desume dall’art. 1 del medesimo decreto interministeriale, ove sono specificati i soggetti beneficiari, individuati nelle «persone fisiche, iscritte all’anagrafe tributaria e con domicilio fiscale in Italia che hanno iscritti i figli minori o i minori sui quali esercitano la tutela, ai sensi dell’art. 343 e seguenti del codice civile, presso le scuole paritarie», l’ammontare del contributo «a parziale rimborso delle spese sostenute per il pagamento delle rette scolastiche» e la sua variabilità, in relazione «al corso scolastico cui si riferisce», che presuppone identità di importo per gli studenti della medesima età.

         La concessione del buono – scuola prescinde dal criterio del reddito, che peraltro avrebbe rappresentato una scelta oltremodo penalizzante e non democratica, qualora fosse stato introdotto, seguendo il modello proposto da C. Jenks in Education Vouchers: A Repport in financing Elementary Education by Grants to Parents (Centre for the Study of Pubblic Policy, Cambridge, 1970), ovverosia la concessione di un buono variabile in funzione del reddito dei genitori senza possibilità di integrazioni. Gli studenti che hanno bisogni particolari (handicappati, con difficoltà di apprendimento, ecc.) ricevono buoni di una valore superiore a quello dei buoni di base.

            Il buono – scuola, come delineato dal decreto di cui trattasi, appartiene alla categoria o raggruppamento dei documenti (o titoli) di legittimazione, trattandosi di un titolo assolutamente non trasferibile, emesso a favore dell’avente diritto, nominativamente identificato, al quale riconosce il diritto alle prestazioni scolastiche, spendibile esclusivamente per usufruire delle medesime prestazioni nelle scuole statali o non statali, esercitando il diritto all’istruzione.

            Infatti, nel successivo art. 2 del decreto è specificato che ai beneficiari, che al momento dell’iscrizione consegnano alla scuola il modulo per la domanda di contributo, nel quale attestano «mediante autocertificazione ai sensi dell’art. 46 del Testo unico approvato con D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, il possesso dei requisiti per accedere al beneficio» , il beneficio è erogato dalle Poste Italiane S.p.A., alla quale il MIUR, dopo aver proceduto all’esame delle domande pervenute, «invia l’elenco dei nominativi dei beneficiari con l’importo del contributo spettante a ciascuno di essi».

            Si tratta, con riguardo alla sua natura giuridica, di un sussidio, che ha il connotato incrementativo della sfera giuridica privata, mediante l’acquisizione di un vantaggio, conseguibile attraverso l’accesso ad un bene sottratto alla loro disponibilità, quale il danaro pubblico, strumentale all’assolvimento di una funzione di sostegno per l’esercizio di un diritto civico inalienabile, che si presenta, in base al dettato costituzionale, come una posizione soggettiva complessa, risultante dalla tutela e dal riconoscimento di una molteplicità di diritti e libertà: innanzitutto il diritto di apprendimento che appartiene al discente come destinatario e fruitore del servizio scolastico e formativo; quindi, il diritto alla libertà di scelta educativa e scolastica che spetta al discente, in concorso con la sua famiglia che è titolare del diritto-dovere di educare ed istruire i figli, che è legittima rappresentante dello studente minore e che, soprattutto, rientra tra le formazioni sociali primarie nelle quali ciascuno sviluppa la propria personalità; infine, il diritto alla libertà di istituire scuole, che è condizione indispensabile per garantire l ' esercizio della libera scelta nel campo educativo, e che, in forza dell ' articolo 33, comma 3, appartiene a chiunque, ente o privato ritenga di concorrere allo sviluppo materiale e spirituale della Nazione.

Esso, come si desume dagli artt. 1 e 2 del medesimo decreto interministeriale, non rientra nel novero dei provvedimenti concessori, ma è accordato in base ad un accertamento costitutivo, che promana da atti vincolati, nel senso che l’amministrazione è tenuta ad emanarli, qualora risulti accertata la sussistenza dei presupposti a cui il decreto istitutivo subordina la loro emanazione.

In sostanza l’amministrazione constata, mediante il compimento degli atti di accertamento specificati negli artt. 1 e 2 del d.i. - che costituiscono un servizio pubblico, cioè un dovere di prestazione della pubblica amministrazione verso i privati - l’esistenza nei soggetti beneficiari (nella specie: nei genitori o, in caso di maggiore età, degli stessi studenti) di cui all’art. 1 dei requisiti ivi previsti, cui consegue l’acquisto della situazione giuridica cristallizzata nel buono – scuola.

 La posizione giuridica di questi ultimi alla percezione del buono – scuola è sufficientemente specificata nell’atto ministeriale istitutivo, in ordine ai requisiti necessari e sufficienti per l’ammissione alla sua percezione, mentre residua in capo all’amministrazione esclusivamente un’attività di accertamento a contenuto vincolato della loro esistenza, che, peraltro, discende dal ruolo dello Stato in subiecta materia: il d.m., infatti, stabilisce all’art. 2, comma 4, che: «Entro il 31 dicembre dello stesso anno il Miur procede all’esame delle domande pervenute e alla concessione del contributo per un importo pari a quello determinato per l’anno ai sensi dell’art.1, comma 2, ma comunque non superiore alla somma versata a titolo di retta d’iscrizione».

Tale accertamento è previsto dall’art. 3 nella forma del controllo a campione, ai sensi dell’art. 71 del T.u. approvato con D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, in ordine alla veridicità di quanto attestato nelle autocertificazioni di cui all’art. 2, comma 3

Un tale impostazione, oltre a rispondere ai dati normativi, è coerente con l’impianto costituzionale dell’istruzione non come fine dello Stato e, quindi come una pubblica funzione, bensì come servizio pubblico in senso oggettivo nonché con le previsioni degli artt. 33 e 35 del Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, nei termini modificati ed ampliati dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, che escludono il sussidio dal regime giuridico sostanziale e processuale delle concessioni su beni o di servizi pubblici.

            L’art. 4, che riguarda le disposizioni finanziarie, rappresenta sicuramente, nel contesto della validità dell’iniziativa, una anomalia, in contraddizione sia con l’art. 1, comma 1, secondo cui: «Il ministero dell ' istruzione, dell ' università e della ricerca stabilisce annualmente con il proprio decreto l ' importo del contributo di cui al comma 1 sulla base del numero degli iscritti nelle scuole paritarie, come rilevato con le modalità di cui all ' art. 2, comma 2, e degli stanziamenti di bilancio dell ' anno di riferimento», sia con il principio del buono – scuola, la cui misura deve coincidere con la misura dell’istruzione, ossia col diritto del singolo ad essere istruito, nella scuola di Stato o nella scuola non statale, posto che l’art. 3, comma 2, della Costituzione, che demanda alla Repubblica il compito di rimuovere i condizionamenti di natura economico – sociale, non contempla alcuna distinzione né autorizza alcuna discriminazione.

La fonte di tale diritto all’istruzione, che è un diritto soggettivo pieno e perfetto, si rinviene nell’art. 34 della Costituzione, il quale – come spiegato da U. Pototschnig - riconosce che lo stesso: «non è meramente formale (diritto ad ottenere l’iscrizione nella scuola), ma è un diritto a godere dell’istruzione necessaria “malgrado” ogni possibile ostacolo di ordine economico e sociale con cui i singoli possono scontrarsi di fatto e vale per rendere gratuito tutto ciò che è necessario per il suo soddisfacimento. La rimozione di tali ostacoli, in quanto siano tali da impedire il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, è già indicato quale compito della Repubblica dall’art. 3 Cost.; ma l’art. 34 ha voluto che a sollecitare l’azione dei pubblici poteri all’adempimento di tale compito fosse riconosciuto al cittadino, nel settore dell’istruzione, un vero e proprio diritto soggettivo, tale da incidere sull’ordinamento stesso del servizio»

Infatti, il diritto all’istruzione non si riduce al mero diritto all’iscrizione nella scuola, come preteso in passato da una prospettazione ancorata alla visione dell’istruzione come fine proprio ed esclusivo dello Stato, ma è «chiaramente, un diritto non soltanto all’insegnamento, ma all’istruzione: e cioè a qualcosa di intrinsecamente unitario, che non è suscettibile nel suo ambito tra “elemento primario” e “prestazioni collaterali”, se non introducendo un fattore che si ricava solo dalla tradizione, dal modo cioè con cui lo Stato ha organizzato sinora il servizio, ma che non trova alcun fondamento giuridico»

La gratuità può ritenersi connaturata al diritto soggettivo del singolo ad essere istruito, e rappresenta il modo tipico con il quale lo Stato deve intervenire per assicurare l’effettività di siffatto diritto, che è originario e costitutivo della persona umana, non solo nella scuola dell’obbligo, ma anche nei gradi successivi, fino ai gradi più alti: l’istruzione, infatti, non è privilegio di alcuni, ma un diritto di tutti.

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(*) Avvocato.

Dello stesso A. v. in precedenza: Il buono-scuola: il sussidio per il diritto all’istruzione, in www.giust.it, n. 10-2002.

DM ECONOMIA E ISTRUZIONE 2 settembre 2003.

IL MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

di concerto con

IL MINISTRO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA

Vista la legge 27 dicembre 2002, n. 289, e , in particolare, l’articolo 2, comma 7, come modificato dall’articolo 13 del decreto - legge 24 giugno 2003, n. 147, che prevede che con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca sono determinati i criteri per l’attribuzione alle persone fisiche di un contributo, finalizzato alla riduzione degli oneri effettivamente rimasti a carico per l’attività educativa di altri componenti del medesimo nucleo familiare presso scuole paritarie, nel limite complessivo di massimo 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2003, 2004 2e 2005;

Considerato che, ai sensi dell’articolo 156 del R.D. 26.4.1928 n. 1297 e dell’art. 2 dell’O.M. n. 215 del 26,6.1992, per l’iscrizione nelle scuole elementari paritarie parificate non possono essere chieste rette scolastiche;

Ritenuto che ai fini dell’attuazione della predetta disposizione legislativa gli oneri ammissibili debbano essere quelli sostenuti dai genitori o dai soggetti esercenti la tutela sui minori per far fronte al pagamento delle rette per l’iscrizione nelle scuole elementari paritarie non parificate, nelle scuole medie paritarie e nel primo anno delle scuole secondarie superiori paritarie (di seguito definite tutte quante: "scuole paritarie");

Ritenuta l’opportunità di affidare il servizio di erogazione del contributo ai beneficiari a Poste Italiane S.p.A., in quanto unico soggetto in possesso di una rete capillare di uffici diffusa su tutto il territorio nazionale;

DECRETA

Articolo 1

Soggetti beneficiari e ammontare del contributo

1. Alle persone fisiche, iscritte all’anagrafe tributaria e con domicilio fiscale in Italia che hanno iscritti i figli minori o i minori sui quali esercitano la tutela, ai sensi dell’art. 343 e seguenti del codice civile, presso le scuole paritarie (di seguito definiti "beneficiari") è riconosciuto il diritto a un contributo a parziale rimborso delle spese sostenute per il pagamento delle rette scolastiche.

2. Il ministero dell ' istruzione, dell ' università e della ricerca stabilisce annualmente con il proprio decreto l ' importo del contributo di cui al comma 1 sulla base del numero degli iscritti nelle scuole paritarie, come rilevato con le modalità di cui all ' art. 2, comma 2, e degli stanziamenti di bilancio dell ' anno di riferimento. L ' importo del contributo può variare in relazione al corso scolastico cui si riferisce.

Articolo 2

Modalità di richieste e di conseguimento del contributo.

Adempimento a carico della scuola paritaria

1. Entro il 15 settembre di ogni anno ciascuna scuola paritaria comunica al MIUR i dati anagrafici degli alunni iscritti, utilizzando il foglio elettronico presente nell’apposito sito del portale www.istruzione.it  (di seguito denominato "sito" del Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca (di seguito denominato "Miur").

2. Al momento dell’iscrizione la scuola consegna ai beneficiari il modulo per la domanda di contributo. Tale modulo è disponibile anche sul sito di cui al comma 1.

3. Coloro che intendono usufruire del contributo, compilano il modulo, attestando mediante autocertificazione ai sensi dell’art. 46 del Testo unico approvato con D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, il possesso dei requisiti per accedere al beneficio e lo consegnano alla scuola d’iscrizione che attesta sullo stesso modulo la regolarità dell’iscrizione e l’avvenuto pagamento della relativa retta scolastica.

4. Entro ili 30 ottobre dello stesso anno la scuola trasmette al Miur, utilizzando l’applicazione accessibile dal sito, i dati contenuti nel modulo. Nel caso in cui la scuola non assicuri tale adempimento, gli interessati possono rivolgersi ai centri di servizi amministrativi competenti per territorio.

5. Entro il 31 dicembre dello stesso anno il Miur procede all’esame delle domande pervenute e alla concessione del contributo per un importo pari a quello determinato per l’anno ai sensi dell’art.1, comma 2, ma comunque non superiore alla somma versata a titolo di retta d’iscrizione e invia l’elenco dei nominativi dei beneficiari con l’importo del contributo spettante a ciascuno di essi a Poste italiane S.p.A., che provvede all’erogazione delle somme dovute, al netto delle commissioni postali pro tempore vigenti.

Articolo 3

Attività del ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

1. Il Miur, sentito il Ministero dell’economia e delle finanze provvede a stipulare con Poste italiane S.p.A. un’apposita convenzione, a titolo oneroso, per disciplinare le operazioni di trasferimento, di prelevamento e di erogazione ai beneficiari dei fondi necessari per la concessione dei contributi.

2. Il Miur provvede inoltre:

a- attivare un piano di comunicazione e informazione finalizzato ad assicurare la massima conoscenza dell’iniziativa;

b- ad acquisire i dati degli alunni iscritti presso le scuole paritarie;

c- ad acquisire i dati beneficiari contenuti nei moduli;

d- a realizzare le procedure informatizzate necessarie all’esercizio, controllo e monitoraggio dell’intervento agevolativo;

e- a effettuare il controllo a campione, ai sensi dell’art. 71 del T.u. approvato con D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, in ordine alla veridicità di quanto attestato nelle autocertificazioni di cui all’art. 2, comma 3.

Articolo 4

Disposizioni finanziarie

1. Gli oneri derivanti dallo svolgimento delle attività di cui all’art. 3 sono a carico delle risorse assegnate dall’art. 2, comma 7, della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Articolo 5

Norme transitorie e finali

1. In sede di prima applicazione del presente decreto il termine di cui all’art. 2, comma 1, è posticipato al 30 settembre 2003, quello di cui all’art. 2, comma 4, è posticipato al 30 novembre 2003 e quelle di cui all’art.2, comma 5, al 31 gennaio 2004.

2. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione.